二○二二年增訂十一版序
依權力分立理論走上憲政主義之路
美國製憲先賢麥迪遜思考權力分立理論,發現組建人治的政府最難之處,在於先要由不是天使組成的政府統治人民,再由政府控製自己。三權分立與製衡理論的建造從此麥迪遜睏境齣發。
我國憲政改革,以民國七十九年公布的第二六一號解釋發齣第一聲,要求開始第二屆國會並定期改選。民國八十三年修憲規定總統公民直選,都震撼瞭、甚至顛覆瞭憲法的基礎。因修憲機關越界,第四九九號解釋宣告修憲違憲無效,終至國民大會自行瞭結。凍省後,從此這部憲法一路嚮前邁進,思考權力分立的方嚮。
大法官第五二○號解釋,因應核四預算解凍爭議提示,行政院當配閤總統政見,調整其既定政策。第六一三號解釋,為通傳會的獨立地位,堅持行政院是國傢最高行政機關,冷門的憲法第五十三條竟然受到正視,令人驚豔。唯不鏇踵間,第六二七號解釋,為總統的國務機要費的支用,終於說齣,總統是憲法及增修條文架構下最高行政機關。一再以解釋的迂迴方式,憲法第五十三條又迴到沉默的角落,不知是否還需修憲明示。
憲法與法律一體,總統責任夾雜在法律裡,或謂基於早期特別費與機要費閤稱國務機要費的歷史共業,性質相同,故修改會計法一併將總統國務機要費使用除罪。憲法有赦免權與總統刑事豁免權等條款,但根本大法都不及會計法有效免除總統濛受十六年的冤情。
世界先進國傢,政府大多採行三權分立架構,即政府劃分為行政、立法與司法三權。除瞭英、日等國傢採行議會內閣製,立法權產生行政,亦即由國會多數黨組織內閣(行政部門),立法與行政結閤,但又對抗,可以倒閣與解散相互製衡。總統製國傢是標準的三權分立,國會議員不許兼任閣員、部會首長,各自有一定任期,不許任期中解散或倒閣。民國八十六年修憲後,建立完整的內閣製,但行政院院長的副署權範圍縮小,加上總統改為公民直選,總統製趨嚮顯然。
依據憲法第五十三條,行政院是國傢最高行政機關,但與總統關係密切。總統時而關心時政、指示行政部門,以緻行政院是總統的幕僚機關,院長是總統的幕僚長之說甚囂塵上,質疑不斷,卻信而可徵。
立法院經幾次修憲,確立為唯一的國會機關。早期國會有三院說或兩院說,今確立為一院製。於是監察院的糾正、審計與調查權等,立法院一直想爭取迴到國會,但始終未能成功也不能釋懷。如調查權歸屬議題,經立法院聲請解釋,非但未能如願,反而綁手綁腳,必須經委員會或院會通過纔可行使文件調閱權。
司法院究竟是否為最高司法機關,民國九十年公布的五三○號解釋明白宣示,司法院應掌理司法行政以及直接審理訴訟審判,直到民國一一一年一月四日憲法訴訟法施行,賦予司法院透過大法官組成的憲法法庭,審理法規範憲法審查、裁判憲法審查、機關爭議案件等的審理,時間已過二十年。美國司法審查製度、德國憲法法院於焉交織對照,或以我國製度移植德國,但司法院並非憲法法院,美國自一八○三年以降兩百多年來司法審查行政、立法畢竟是其憲法基礎。民國一一一年年初,移植的憲法法庭開始審理憲法訴訟,有關子女歸屬、原住民身分取得等案件的判決,引起各界質疑大法官審判的論理原則與事實認知,何況案檢纍牘,何以消化。
微妙的是,我國司法製度及相關法製,都說是仿效德國。可相關訴訟案例,無論是言論自由、宗教事件或婦女墮胎權,卻幾乎都是美國案例,而且大傢耳熟能詳。我國有最高法院,還有大法庭,憲法解釋難謂集中在司法院。美國係聯邦國傢,各州猶設最高法院,有權解釋憲法,但聯邦最高法院判決有最後、最高效力,很難說是分散式憲法解釋製度。
考試權與監察權從往昔至今,都不是由單一機關行使。甚至中央與地方都有考試、監察權。要者,考試為人事行政,監察權以公務機關及公務員為行使對象,兩權皆屬政府機關內部監控係統,與行政、立法、司法係國傢對人民行使者有別。民國五十六年行政院人事行政局的設立,民國八十一年修憲將考試院職權列舉,其中有一部分,法製之外由各用人機關行使,甚至民國一○五年推動的年金改革,考試院未能主導或實際參與,已非最高考試機關而為各界所關切。民國一一○年十月,執政的民進黨憲改小組決定廢除監察院,改由國會設置監察使行使監察權。
政府機關組織,結構的分殊(分化)清楚,以權責相符,否則功能難以專業,將發生職權爭議或至衝突。過去人事行政局的定位、公務人員訓練權歸屬迭有爭議,立法院與監察院爭論不止,顯示政府權力及組織結構亟待調整。
陳誌華 謹識 二○二二年七月於臺北大學