推薦序
葉匡時
何鴻榮     

作者序  陳建宇、林雪花     

第壹章 概論
    
壹、前言    
    
貳、辦理成果    

參、民間參與辦理方式    

肆、英國政府辦理PFI之方式

伍、英國政府辦理PFI之檢討    
一、辦理PFI對於政府預算額度之影響    
二、PFI與傳統採購成本效益比較    
三、VFM評估作業之檢討    
四、完整學習審慎辦理
    
陸、民間參與作業流程
    
柒、特許公司架構模式    

捌、政府財政狀況與民間參與
    
第貳章 法規釋論    

壹、「促參法」與「獎參條例」
    
貳、「促參法」規範重點    
一、「第一章總則」    
二、「第二章用地取得及開發」    
三、「第三章融資及租稅優惠」    
四、「第四章申請及審核」（含異議、申訴及履約爭議）    
五、「第五章監督及管理」    
六、「第六章附則」    

參、「促參法」相關議題    
一、通案立法的特性    
二、促進民間參與的執行理念    
三、政策理念與主管機關    
四、「促參法」民間參與方式與PFI    
五、非自償部分的補貼問題    
六、自償能力計算問題    
七、融資協助與租稅優惠問題
八、甄審作業    
九、營運收入與風險分擔問題    
十、投資契約終止的移轉問題    

第參章 台灣南北高速鐵路民間投資案
    
壹、規劃    
    
貳、招商        
一、民間參與作業程序    
二、招商準備作業    
三、公告徵求民間投資    
四、甄審作業

參、興建營運合約訂定    
一、議約及簽約過程    
二、合約議題與重要內容    
三、「合約執行備忘錄」與「政府應辦事項備忘錄」    
四、備忘錄執行結果與檢討
    
肆、融資安排    
一、民間參與融資方式    
二、債權確保的問題    
三、債權確保的處理    
四、聯合授信契約訂定    
五、政府融資協助檢討    

伍、興建      
一、機電系統變更    
二、五大發起股東承攬工程    
三、籌資問題    

陸、營運      
一、營運初期財務問題－還本付息的資金缺口    
二、初期解決方案    
三、折舊、利息和虧損的問題    
四、最終解決方案－債務重組方案    
五、整體財務改善
    
柒、檢討與回顧    
一、檢討台灣高鐵BOT案辦理議題    
二、比較案例－英法海峽隧道財務重整案    
三、由英法海峽隧道及台灣高鐵案看BOT辦理方式之式微    
四、後記      

捌、政黨內閣輪替及高鐵計畫大事紀    

玖、高鐵計畫案與英法海峽隧道案合約架構    

拾、參考資料
    
附錄    

 

序

　　近代PPP（Public Private Partnerships, 公私協力夥伴關係）肇始於歐洲，尤以英國為其代表，是為傳統採購之外，政府引進民間財力及專業興建公共建設或提供公共服務之各種辦理方式統稱，其目的在於減少傳統採購支出，降低政府財政負擔，並引進民間專業，提升公共服務效能。PPP辦理方式多樣，包括傳統之BOT、ROT、OT及近年來風行之PFI辦理方式等。近30年來，PPP得以在世界各國蔚為風潮，應是源於「英法海峽隧道BOT案」。1986年英國及法國政府與民間機構簽訂英法海峽隧道特許合約，授予民間機構55年特許期，由民間機構負責出資興建營運，特許期結束資產無償移轉予政府。當時，各國政府多認為該案毋須編列預算即可進行建設之辦理方式，值得仿效，是以PPP辦理方式乃得以在全球風行，從此PPP成為政府辦理公共建設或提供公共服務之重要方式。

　　在PPP辦理風潮中，台灣於1994年12月5日公布施行「獎參條例」，之後迅即推出一個全世界民間投資金額最高的「台灣高鐵BOT案」，該案之設計主要也是參考「英法海峽隧道BOT案」。近年來世界各國以PPP方式推動公共建設之案件數與民間投資金額不斷提升，台灣亦不遑多讓。2014-2018五年間，平均每年簽約件數超過100件，簽約金額高達千億元。然而「台灣高鐵BOT案」從簽約到興建營運，整個履約過程風波不斷，引致國會及輿論一再質疑與抨擊，幾度命懸一線間。此外，其他民間參與案亦多有履約爭議，其中解約或終止契約案件也為數不少，尤以BOT案件為甚。

　　為持續推動民間參與作業，「促參法」歷經3次修法，就實務缺失進行諸多修正，惟對於周全計畫可行，所需之政府財務協助及政府風險承擔機制等相關規定，仍是裹足不前。再者，如前所述國內民間參與案，履約爭議及解約或終止契約之問題，雖歷經修法，且政府亦訂頒「BOT案招商文件及投資契約參考條款」供主辦機關參採，但效益並未彰顯，究其原因，筆者等認為應與「促參法」之內容未落實政府與民間機構夥伴關係有關，以致計畫面臨履約困難時，主辦機關難以「公私協力之夥伴關係」立場，協助民間機構解決問題，甚且會害怕圖利民間機構，因而加重對民間機構之要求，致使雙方對簿公堂，導致契約解除或終止。

　　依國際潮流演進，以及國內多年來推動經驗，「促參法」在政策理念、財務協助、風險分攤及履約方式等各面向均有再修正之必要，是以筆者等以25年來深度參與「獎參條例」、「促參法」以及各大型BOT公共建設計畫契約執行經驗，在本書中提出若干原則性與方向性修法建議，希能供未來「促參法」修法之參考，以期對國內未來PPP之推動有所助益。

　　此外，「促參法」採通案性立法，適用全國14大類公共建設，除各類型建設計畫具有高度專業性與複雜性外，每一案件之辦理，均涉及複雜之財務、法律等各領域之專業知識，遠非辦理各該業務之政府機關同仁所可完全勝任。且「促參法」所授權法規命令、解釋函、作業指引繁瑣，如無一本整合性「促參法釋論」作為引導，殊難讓政府機關同仁及民間投資人建立一套完整認知體系，以利政府推動民間參與公共建設，爰筆者等乃有本書之編著與付梓之舉。

　　當然，作為全世界民間投資金額最高的「台灣高鐵BOT案」，從純粹民間參與，轉化成目前泛公股控制的民營企業，其推動歷程之艱辛，讓政府與台灣高鐵公司備嚐苦頭，今雖已浴火重生，惟過程卻毀譽參半。其履約期間所突顯政府與台灣高鐵公司及融資銀行團間的各項糾結，包括當時「政經情勢」、「財務困境」、「風險承擔」、「法律爭點」等各面向問題，非常值得探討並公諸於世以鑑往知來，避免政府未來推案再度重蹈覆轍。