推荐序
中国挑战国际秩序,但美国世纪并未式微? 哈佛大学奈伊(Joseph S. Nye)教授是近年来国际关系和美国外交最有影响力的政治学者之一。他一九七七年他和基欧汉(Robert O. Keohane)所写的《权力与相互依存:转型中的世界政治》(Power and Interdependence: World Politics in Transition)是我攻读博士时必读的国际关系理论经典。一九九○年的《势必领导:美国权力的变迁》(Bound to Lead: The Changing Nature of American Power)是他对当时学界盛行的美国衰退论(American declinism)之反驳,其中他首次推出软实力(soft power)的概念,和传统军事的硬实力(hard power)作区隔,认为美国在国际社会的领导力不仅来自于其强大的军事力量,而包括它的文化、政治价值及外交政策所建构出的软实力。随后他又将软实力和硬实力的结合及交互应用,形塑出所谓的巧实力(smart power)。
奈伊的软实力超越了学术界的研究和分析,不仅进入了政府官员的决策语汇中,也是媒体经常使用的名词,更是普罗大众所耳熟能详的概念。在它问世四分之一世纪后,奈伊又在他的新着《美国世纪的终结?》中使用这个概念来捍卫美国的领导地位。根据奈伊的说法,这本小册子是他将二十多年来对此美国是否式微这个议题的想法,作一个综合的归纳与总结,而对象并非学者及研究生,而是一般的民众,因此读者可以无需拜读他多年来的学术着作,就轻易在这本短小精干的论述中,获得他对美国在国际体系中领导地位的看法。
奈伊在这本小册中,先说明美国在二十世纪参与国际体系及其成为强权的经过,但他一再表示霸权(hegemony)并非对美国角色最合适的描述,或许美国在军事力量享有绝对优势(preponderance),但美国在其它领域并不具绝对的支配力量,因此奈伊认为更适合的说法应是美国在国际体系中居首位(primacy)或是超越(preeminence)其它国家。
如果美国不是霸权,它的优势地位是否在衰退中?奈伊的答案是否定的。他指出衰退有相对衰退(relative decline)和绝对衰退(absolute decline)两种,而美国并没有走向绝对衰退,最多仅因其它国家的崛起,而经历相对衰退。他检验所有可能造成美国相对衰退的国家或地区,从欧洲、日本、俄罗斯、印度、以至于巴西,认为他们都没有挑战美国的能力。
欧洲虽然是全世界最大的经济体,人口也比美国多,同时在文化价值等软实力方面,也有其相对的优势,但是毕竟它面临到整合及协调的问题,同时人口也比较老化,高等教育和研发能量都落后美国,因此最多仅能平衡(balance)、而无法挑战(challenge)美国,更不可能与它匹敌(equal)。
一九八○年代日本曾在经济方面挑战美国的支配地位,但过去二十多年来的经济迟滞,让这个全世界第三大经济体的威胁性大幅降低,尽管它仍有相当精密的工业和亚洲最现代化的军力,但与欧洲同样面临人口萎缩问题的同时,又排斥接受移民,因此社会缺乏活力,难以和美国竞争。
俄罗斯的前身苏联曾是最冷战时期最有可能超越美国的强权,当时它拥有最大的土地面积、第三大的人口、及第二大的经济体。在军事力量方面,它拥有世界近半的核子武器,军人也比美国多,同时还投入最多的人员在研发工作上。不过,在苏联解体后,俄罗斯人口仅是原先的一半,而整体GDP仅有美国的七分之一,且经济过度依赖能源出口,加上贪腐严重,显然已走向衰退。尽管它不可能挑战美国的优势,但有如历史中衰退的帝国,俄罗斯在国际体系中扮演一个搞破坏(disruptive)的角色。
在二○二五年将会超越中国成为全球人口最多的印度,基本上还相当落后。虽然印度在资讯工业和太空工业有其一席之地,使用全球最通行的英语,有强大的传统军事力量和核武能力,但仍有三分之一的人口活在贫穷线下,整体GDP不过是美国的五分之一,且仍有超过三成的文盲,因此基本上单凭人口数是无法在国际体系中成为全球性的强权。
巴西是金砖国家之一,为拉丁美洲第一大经济体,尽管没有印度的军力与核武,土地面积和国民平均所得是印度的三倍,文盲的比例仅十分之一,但它整体的经济结构或外交能量仍然难以和美国竞争。在这些可能的对手都无法挑战美国的优势时,崛起中的中国是否会构成这方面唯一的威胁?
中国综合国力的快速上升,确实冲击了现有的国际体系,也挑战美国的霸权。奈伊在九○年代就曾对这个现象提出警告,担心斯巴达因雅典崛起所形成的恐惧,让它先发制人地攻打雅典,也就是着名历史学家修昔底德斯(Thucydides)大作《伯罗奔尼撒战争史》(The Peloponnesian War)所描写的古希腊重要军事冲突,许多国际关系的学者忧虑美国与中国有可能如斯巴达及雅典一样,不可避免的最终要走向战争,坠入所谓的修昔底德斯陷井(Thucydides Trap)。
当代攻势现实主义(offensive realism)大师米尔斯海默(John Mearsheimer)认为中国不可能和平崛起,在结构上必定要挑战美国的霸权。正如一次大战前的德国终究还是与英国走上战争,中国和美国之间权力的矛盾是否会如权力转移论(power transition theory)所言,最终还是无法和平共存?如果米尔斯海默的看法悲观,奈伊的分析就显得乐观得多。
奈伊明确地指出中国各项经济数据都显示其近年来的优异表现,依购买力平价(purchasing power parity)计算的GDP将很快超过美国外,整体GDP也会在不久的将来成为世界第一。根据一些学者的观察,中国很有可能如同其它霸权一般,在经济崛起后展开政治、文化和军事目标的追求。历史上中国一直视自己为人类活动的中心,同时在东亚地区推动所谓的朝贡制度,因此在它完成民族复兴后,是否又想复制这个体系?
但即使如此,中国经济的内容及精密程度,也难达美国的水准。在军力方面,无论是预算或是全球的佈署都差美国一大截,根本没有挑战美国的能力,最多仅是区域的强权而已。至于软实力方面,中国虽然已将孔子学院融入外交政策中,但奈伊认为北京方面没有弄清楚的一点,是美国的软实力来自于私部门及公民社会,而不是政府,因此本身的软实力并没有发挥应有的成效。
过去,许多观察家指出中国无意挑战目前美国所主导的国际秩序,因为它是此秩序的得利者,奈伊指出有学者认为目前的国际开放体系事实上有能力吸收中国,而不会被中国所推动的一个新秩序所取代。不过奈伊这点观察是可以被挑战的,因为北京积极推动的亚洲基础建设投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank,AIIB)背后的最大理由,就是对现有国际金融体系中的世界银行(World Bank)及国际货币基金会运作方式的不满。或许AIIB在奈伊的眼中,就如同他所言的,是中国不可能在全球与美国匹敌、但却能在亚洲形成挑战的证据。
面对中国在西太平洋的军力发展,有人认为美国干脆专注于维护东太平洋的影响力即可,奈伊对此不能茍同,认为这不但会毁掉美国的信用度,让周边国家选择依附(bandwagoning)、而不是平衡(balancing)中国,那才是美国衰退的开始。换句话说,奈伊相信美国在区域维持相当的能见度,不仅有助于强化平衡中国的力量,更能够鼓励后者选择负责任的行为。奈伊认为美中的竞争不会如同一次大战前的英德走向军事冲突的最重要原因,在于美国有足够的时间来处理它与崛起中国的关系,而中国也有足够的诱因,展现节制。
奈伊的看法,与米尔斯海默相左,他们分别代表目前美国学界对中国崛起后,是否能避免与美国发生冲突的两个迥然不同的观点。英国伦敦政经学院的亚非学院教授卡拉汉(Bill Callahan)为《外交官》(The Diplomat)做了对两人访谈的纪录片《米尔斯海默vs.奈伊论中国的崛起》(Mearsheimer vs. Nye on the Rise of China),忠实地让阅听者由他们口中认识到其论述的基础。
如果美国不会因其它强权的兴起走向衰退,它是否会如耶鲁大学历史学家甘迺迪教授(Paul Kennedy)所言,美国国内的经济成长无法与海外有太多的外交与军事承诺同步,形成所谓的「帝国过度延伸」(imperial overstretch),以至于衰退?奈伊以过去几十年来美国在外交与军事方面的花费所占GDP的比例,持续下降,而认为美国的衰退并不适用于这个理论。不过,很可惜地是或许因为限于篇幅,奈伊并没有提供足够的数据,来证明它的论点。
奈伊是以罗马帝国衰退出自于内部的问题,来检视美国是否会步其后尘?他用社会文化的冲突、制度的瓦解、及经济的停滞,探讨美国所面临的挑战。尽管美国目前有移民的争议,但比起过去的麦卡钖主义、民权运动或是反越战等具分歧性的冲突,强度已有很大的差距,美国社会问题的少女怀孕、离婚率及犯罪率都在下降中,因此社会文化的冲突虽然存在,但不可能造成美国的衰退。即使某些美国人负面看待移民的问题,在奈伊的眼中,他们乃是资产,而美国的开放政策,能够吸引到世界各地的人才为其服务,只会强化而非弱化美国。
美国国内意识形态极化的党派政治及所产生的政治僵局(gridlock),让民众对政治感到厌烦,两百多年前通过一个限缩政府权力、强调制衡的宪法,是否能够让今天的政府有效率地面对各样的挑战,亦不无疑问,而这是奈伊担忧的部分。不过他引用民调数据显示,超过九成的民众仍然表示满意美国的民主体制。
对一个已开发的国家来说,美国虽然经济成长已趋和缓,但平均百分之二至百分之三的成长率,绝对不是停滞。此外,根据世界经济论坛(World Economic Forum)的报告,美国的经济竞争力排名全球第三,而让它名列前茅的原因就是美国的资讯科技。过去许多经济学家担心美国过度依赖进口能源,会影响到它的竞争力,但页岩油开採的科技日新月异,让美国已成为能源大国,无需再有这项忧虑。因此,无论是从社会文化、政治制度、或是经济前景来看,这些内部的因素看起来也不会如同当年的罗马帝国一般,走向衰退。
美国不是走向衰退,但却必须面临国际体系中的两种权力转移情形,一个是权力重心由西方移向东方,一个是由国家移到非国家行为者。此外,国际权力也较之前要更加的分散(diffuse),但国际议题却比以往要更加复杂(complex),因此身为这个体系的领导者,美国已不再能够单独行事来解决问题,而必须要与更多的国家及非国家行为者合作。虽然它仍是这个体系内最大的国家,但它不是单独有能力达成目标,而是有能力让其它国家参与,共同达成目标。
奈伊在本书的结论中表示,与过去霸权依赖殖民地相比,美国的权力建立在它的同盟(alliance)上,殖民地是负债,同盟则是资产。尽管奈伊未作讨论,但中国的不结盟是否意味它将无法挑战美国?在这位哈佛大学教授的评估中,美国在二十一世纪不可能经历绝对衰退,甚至是相对衰退也不适用。如果接受衰退的说法,反而会导致政策选择上的错误。
奈伊在结论中提出了几项美国战略的选择,包括避免走向孤立主义或是退缩(retrenchment),也要避免极大化的过度承诺(maximalist overcommitment)。美国必须对外交及国防经费是否足够进行辩论,也要深入检讨是否要介入国外的冲突中。奈伊举叙利亚内战为例,认为某种程度的介入可行,但不要入侵或佔领。美国也应接受国际建制(international regime)的规范,或是有更多的国际参与,才能适当发挥其应有的领导地位。他指出美国想要在南海强化它的外交影响力,但参议院尚未批准联合国海洋法公约(United Nations Convention on the Law of the Sea),或是美国自身利益无损,却不愿意接受支持将IMF的资源分配由欧洲转到亚洲。
尽管在南海及IMF的议题上,奈伊都没有明确指出中国与其息息相关,但不可否认地是由于美国不能有效处理它与崛起中国的关系,迫使中国与美国因南海问题关系紧张,或是因为不满意IMF而另外筹设亚投行,未来是否还会有类似的矛盾,最终引发两者兵戎相见,因而撼动现有的国际体系,我们究竟要支持米尔斯海默的说法,还是相信奈伊的分析?
严震生
政治大学国际关系研究中心美欧所研究员