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中国大陆建设用地制度改革的基本方向为建立城乡统一的建设用地市场。一方面，必须缩小征地范围，国家只能出于公共利益征收集体土地，且应明确列举公共利益之类型，使公共利益对征地的目的性拘束落到实处。另一方面，全面放开集体建设用地流转，无论是存量土地或增量土地、经营性建设用地或具有居住保障性质的宅基地、城镇规划区内或规划区外之建设用地，均可进入土地流转市场，而且其流转用途不受特别限制，即便是流转用于房地产开发和建设也未尝不可。伴随集体建设用地大量入市流转，地方政府的「土地财政」难以为继，农村土地社保体系也将受到极大冲击，耕地流失可能加剧，城市中可能产生土地二元所有结构并滋生土地食利阶层，不同区位之农村可能出现地缘分化，而且集体建设用地流转后集体地位变得越发强势，强势的集体可能损害农民本可从流转中获得的利益等。尽管集体建设用地流转有风险，但只要从优化集体建设用地流转自身制度设计和完善相关配套制度两方面「双管齐下」，前述风险并非不能控制，其对建设用地制度改革的阻力完全可以降至最低。

作者简介

孙鹏

　　孙鹏，男，四川省岳池县人，法学博士、西南政法大学教授、博士生导师，兼任中国民法学研究会常务理事、副秘书长。2004～2005年在日本广岛修道大学作访问学者。出版《物权公示论——以物权变动为中心》等学术专着、教材共十八部，发表《论违反强制性规定行爲之效力》等学术论文六十余篇。获首届「西政名师」「重庆市教书育人楷模」「重庆市十大优秀中青年法学专家」「重庆市名师」「霍英东教育基金会高校青年教师奖」等荣誉和奖励，入选重庆市「高层次人才特殊支持计划」、教育部「新世纪优秀人才支持计划」。

序／孙 鹏
摘 要

导 论    集体建设用地立法改革的社会背景与制度语境
一、社会背景：城镇化与新农村／1
二、制度弊端：妨碍城镇化与新农村建设和谐共进的地权结构／7
三、变革之争：温和式改良抑或激进式革新／11
四、我们的主张：以集体建设用地流转为重心的集体土地产权制度改革／13
五、概念界定：集体建设用地流转相关用语解析／17

第一编 中国大陆集体建设用地流转的现状考察

第一章 从法律的禁锢到政策的松动
一、法律的禁锢／23
二、政策的松动／29

第二章 各地集体建设用地流转的规范性文件概览
一、流转原则／35
二、流转客体／35
三、流转区域／36
四、流转主体／37
五、流转用途／38
六、流转方式／38
七、初次流转／40
八、再次流转／41
九、行政审批／43
十、流转价格／44
十一、流转年限／45
十二、收益分配／46
十三、整理储备／50
十四、与征地的关系／51

第三章 集体建设用地流转模式梳理
一、流转模式的界定／52
二、近郊及独具特色远郊自发的实物流转模式／53
三、单纯宅基地换房的华明模式／56
四、政府主导「活地兴镇」的芜湖模式／59
五、介于自发流转与政府主导型流转之间的昆山模式／60
六、配合乡镇企业改制的苏州、海门模式／61
七、指标捆绑挂钩流转之成都模式／63
八、「三位一体」的浙江发展权交易模式／64
九、重庆地票交易模式／65

第四章 集体建设用地立法改革需重点解决的问题
一、集体建设用地流转与征地制度改革有何关系？／69
二、将宅基地排除于集体建设用地流转客体之外是否具有正当性？／70
三、集体建设用地流转的用途可否包括商品房建设？／71
四、集体建设用地流转的范围是否包括城镇规划区内的土地？／71
五、如何科学地确定集体建设用地流转方式与流转程序？／72
六、如何建立科学的集体建设用地流转收益分配机制？／72

第二编 集体建设用地流转的正当性分析

第五章 中国大陆现行征地制度的正当性质疑
一、征收始于公共利益并应止于公共利益／77
二、土地征收中公共利益的界定／81
三、中国大陆土地征收的正当性基础──公共利益的实际缺失／94

第六章 中国大陆现行征地制度的效果质疑
一、中国大陆现行征地制度下土地收益分配存在明显不公／101
二、地方政府主导征地制度，风险巨大／109
三、中国大陆现行征地制度割裂城乡土地市场，不利于土地资源的优化配置／116
四、中国大陆现行征地制度缺乏正面激励，导致隐形流转，弊端丛生／118

第七章 集体建设用地流转的合理性证成
一、中国大陆现行征地制度缺陷决定集体建设用地流转势在必行／120
二、集体建设用地流转具有坚实的法理和政策基础／121
三、集体建设用地流转具有充分的必要／123

第三编 集体建设用地流转的基本制度构造

第八章 集体建设用地流转客体的界定
一、制度禁锢与土地市场化利益激励下的实践突破／137
二、宅基地使用权可否自由流转之争论／142
三、对宅基地使用权可否自由流转之理性审思／152

第九章 集体建设用地流转的用途辨析
一、禁止在集体建设用地上开发建设商品房可能的理由／174
二、对禁止在集体建设用地上开发建设商品房可能理由之评析／178
三、国家反对在集体建设用地上开发建设商品房之实质／184
四、允许在集体建设用地上开发建设商品房之客观需求／187

第十章 集体建设用地流转范围之确定
一、禁止城镇规划区内集体建设用地流转易致征收范围扩大化／199
二、城镇规划区的扩大化易损害城乡统一建设用地市场的构建／202
三、禁止城镇规划区内集体建设用地的流转违反物权平等保护原则／203
四、应当允许城镇规划区内集体建设用地的流转／204

第十一章 集体建设用地流转方式与流转程序探析
一、集体建设用地初次流转的方式与程序／207
二、集体建设用地再次流转的方式与程序／219
三、指标交易方式与程序／225

第十二章 集体建设用地流转中的土地收益分配
一、集体建设用地流转试点中的收益分配评析／236
二、集体建设用地流转收益分配的基本原则／252
三、集体建设用地流转收益分配的具体构造／258

第四编 集体建设用地流转的风险与控制

第十三章 集体建设用地流转与地方政府财政风险
一、集体建设用地流转将引发地方政府财政风险／275
二、集体建设用地流转引发的地方财政风险评价／278
三、集体建设用地流转引发的地方财政风险之控制／290

第十四章 集体建设用地流转与农村社保风险
一、集体建设用地流转对现行农村社会保障体系之破坏／302
二、完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水准／308
三、合理设计流转规范，防范农民流离失所之风险／311

第十五章 集体建设用地流转与耕地流失风险
一、集体建设用地流转对耕地保护的影响：风险与机遇并存／324
二、集体建设用地流转模式下控制耕地流失风险之具体路径／339

第十六章 集体建设用地流转与「违宪」风险
一、《宪法》规定下的城乡二元土地所有权结构／365
二、集体建设用地流转破坏城乡二元土地所有权结构所蕴含的风险／368
三、集体建设用地流转改革「违宪」风险之化解／372

第十七章 集体建设用地流转与农民利益受损风险
一、集体建设用地流转蕴含侵害农民利益的风险／379
二、集体建设用地流转模式下侵害农民利益风险防控机制／383

集体建设用地流转管理办法（建议稿）／403

参考文献／413

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