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我国宪法制定于三十六年（一九四七），当时为世界各国所称许。宪法分十四章，一百七十五条条文，参採各国体制，引进时代思潮，体例灿然大备，人权保障与政府设计为各国典范。然时移境迁，今天宪法第三章国民大会、第十二章地方制度第一节「省」冻结不再适用。同时七次修宪增修十二条条文，立法院制定及修正多项法律，司法院公布大法官解释七百多件。然政党政治的运作，政府组织及体制在内阁制与总统制间摆盪。「体制不明，权责不符」始终为人诟病。宪法增修条文或倾向总统制，或靠近内阁制；甚至司法解释，或指行政院是最高行政机关（六一三号解释），或谓总统是最高行政首长（六二七号解释），莫衷一是，令人无所适从。八十五年总统由公民直选，八十六年立法院阁揆任命同意权撤除，修宪不见法理与方向。但无论如何，中央部会增多、地方六都形成，「人民有权，政府有能」是大家共同的心声。今一〇五年执政党标榜「史上最能沟通的政府」，又见国会多数、行政院及总统同属一党，宫中府中俱为一体。宪法架构下的效能政府应该可以期待。

作者简介

陈志华

　　学历
　　国立台湾大学法学博士

　　经历
　　国立中兴大学公共行政学系副教授、教授
　　国立台湾科技大学兼任教授
　　英国地方政府访问研究
　　国家文官学院讲座
　　国立台北大学教授兼进修暨推广中心主任

　　现职
　　国立台北大学公共行政暨政策学系兼任教授
　　国立空中大学公共行政学系兼任教授

宪法只是一张纸？
──二○一六年修订版序
初版序

绪论   1
第一节　宪法的意义   1
第二节　宪法的传统分类   3
第三节　宪法的性质   6
第四节　现代宪法的演进趋势   14
第五节　中国立宪简史   17
习　题   36

第一章　前言与总纲   37
第一节　前　言   37
第二节　总　纲   42
习　题   55

第二章　人民的权利义务   57
第一节　概　说   58
第二节　平等权   61
第三节　自由权   68
第四节　受益权   100
第五节　参政权   105
第六节　自由权利的保障制度   110
第七节　人民的义务   119
习　题   124

第三章　国民大会   125
第一节　国民大会的性质   125
第二节　国民大会的地位   126
第三节　国民大会代表   127
第四节　国民大会的组织   136
第五节　国民大会的职权   138
第六节　国民大会的集会   139
习　题   143

第四章　总　统   145
第一节　总统的地位   146
第二节　总统的职权   148
第三节　总统的选举   164
第四节　总统的任期及责任   168
第五节　总统府的组织   175
习　题   181

第五章　行　政   183
第一节　行政院的地位及性质   184
第二节　行政院的组织   190
第三节　行政院的责任   205
第四节　行政院的职权   214
习　题   223

第六章　立　法   225
第一节　概　说   225
第二节　立法院的地位及性质   237
第三节　立法院的组织   239
第四节　立法院的职权   256
第五节　立法院的会期及议事原则   281
习　题   286

第七章　司　法   287
第一节　司法院的地位   288
第二节　司法院的职权及其组织   289
第三节　解释宪法及统一解释法令   298
第四节　司法院的主要成员   312
第五节　司法官（法官）的地位与保障   316
第六节　宪法法庭   324
第七节　审判制度及参审制   326
习　题   331

第八章　考　试   333
第一节　概　说   333
第二节　考试院的地位及性质   334
第三节　考试院的职权   339
第四节　考试院的组织   342
第五节　公务暨专技人员考试   347
习　题   357

第九章　监　察   359
第一节　概　说   359
第二节　监察院的职权   365
第三节　监察院的组织及其职掌   377
习　题   389

第十章　中央与地方的权限   391
第一节　中央与地方的权限关系   391
第二节　中央与地方的权限划分   394
第三节　中央与地方权限划分的问题   401
习　题   413

第十一章　地方制度   415
第一节　省、县自治团体   416
第二节　地方自治法制化   424
第三节　省、县的组织   427
第四节　直辖市的自治   434
第五节　乡（镇、市）的自治   437
习　题   443

第十二章　选举罢免创制复决   445
第一节　选举、罢免   445
第二节　创制、复决   460
第三节　公民投票法   464
习　题   471

第十三章　基本国策   473
第一节　国　防   474
第二节　外　交   478
第三节　国民经济   481
第四节　社会安全   486
第五节　教育文化   494
第六节　边疆地区   503
习　题   509

第十四章　宪法的施行与修改   511
第一节　宪法与法令的关系   512
第二节　宪法的修改   517
第三节　宪法的施行   524
习　题   528

附录一　中华民国宪法   529
附录二　中华民国宪法增修条文   547
附录三　动员戡乱时期临时条款   554

绪　论
 
第一节　宪法的意义
 
宪法(constitution)，在古希腊有政体之义，英国则意指统治的法律、结构及实务。我国古籍中，《国语》一书载有「赏善罚姦，国之宪法」，此之宪法仅指刑法法典而已。而《尚书‧说命》：「监于先王成宪，其永无愆」；《晋书》：「稽古宪章，大釐制度」；《唐书》：「永垂宪则，贻范后世」，其中「宪」、「宪章」、「宪则」，则有基本典则之义1。
 
至于宪法之意义，则有形式意义、实质意义及运作意义，其要点如次：
 
一、形式意义的宪法
 
一般所称宪法，多指形式意义的宪法，即名称上，明确的指名为「宪法」的法律。如美国于一七八七年所制定之美利坚合众国宪法，我国于民国三十六年一月一日公布的中华民国宪法即是。在此意义，特别注重宪法与法律的区别。从而，宪法有其根本重要的条文，不容修改，否则等同宪法被推翻2。
 
二、实质意义的宪法
 
国家的基本法制，结构上，系由形式意义的「宪法」，及由其引申制定的法律、命令，乃至判例、习惯、法理等所综合形成，它是有系统的、活的宪法(aliving constitution)，称为实质意义的宪法。由此一涵义，可以了解宪法的整体内涵，也可以理解英国「没有」形式意义的宪法，而得以推动宪政，即依赖不轻易更动的法典、习惯及法理之故。因此宪法有多重规范，包含基本典章、政治上整体决定、宪法上管辖权或个别实体法等。而宪法如为实体法，那就是与民法典一样的法，民法也就不必是「根据」宪法而制定3。有称美国宪法是一部经济宪法，它划分联邦与各州的商务关系，规范人民的专利商标等权利保障。
 
三、运作意义的宪法
 
论者有从宪法规定之内容及制定目的观察宪法，例如：
 
中山先生曰：「宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。」
 
林纪东先生认为：「宪法者：规定国家之基本组织，人民之权利义务，及基本国策之根本法也。」4
 
由上述两则论述，可知宪法之内容要为国家之构成、人民之权利义务及基本国策等。从而可了解制宪之目的乃在于为这些重要事项定下规范。是以宪法为「立国底根本大法」，不仅勾画国家基本法则(the fundamental law)，并且是为将来的世代立下指针5。

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