城序 被喻为德国行政法学宗师Otto Mayer教授尝谓:「宪法易逝,行政法长存」。虽然行政与行政法的实存现象,历史悠久,但相较于民法学、刑法学,行政法学是一门相当年轻的法律学科;所以着名法哲学家Gustav Radbruch教授就直说:「行政法是最年轻、也最具生命活力之新的法律领域」。如果从近代行政法学发展期自1830年左右迄今来看,还不到二百年,而其发展却与国家及社会生活的进步息息相关。
行政法学的源流历史固然不长,但一开始就从其法学母科汲取精华。在它的研究发展初期,即继受传统的法释义学、历史研究、比较研究等研究方法,在行政法总论有体系性的建构;其后也随着国家职能的扩大与社会生活的进步,以及法学方法的扩展,纳入社会法学、经济法学,甚至心理分析等新的研究取径,而在行政法各论领域有相对的神速发展。尤其是上个世纪中期,公共政策科学兴起,学者倡议政策研究途径在法学中的运用,而有法政策学的产生,以及后来大学中公共政策及法律研究中心(如台湾大学)与法律及政策研究学会(如台湾法治暨政策研究基金会)的相继推展,逐渐形成一股新的学术劲流。
誓男是个人的学隶,其在公务生涯的繁忙中,仍一直孜孜向学。早期曾跟随个人撰写硕士论文,主题是当时仍未形成法制的行政程序法,对于行政法学研究的执着与用功,令我印象深刻。之后在个人服务于法务部时,誓男转调到部长办公室帮忙,除参赞机要工作之外,也担任国会联络组组长,其间用心推动并通过了行政程序法新法及行政执行法、诉愿法、行政诉讼法修正等重大法案,助益良多,贡献颇着。嗣后在博士班深造时,又再修习个人开设的行政法专题研究课程,更能将行政法学与公共政策研究结合思考汇综钻研,最终完成其博士论文的结晶;对于行政法学进一步的科际整合研究颇有开拓的潜心与助益。
个人观察誓男,其从硕士毕业后即在母校警察大学兼任行政法教席,期间仍不断地透过教学相长,累积研究能量,嗣后更进而努力完成博士学位,一路上坚持行政法的学术研究,并能有所创新、展现鸿论,精神可嘉,故值此新作发表之际,乐为之序,并记其辛苦勤学之一二,至盼能一本初衷,续为行政法学研究发展再献新猷。
城仲模
董序 行政法学虽然是一门年轻的法律学科,但是其研究发展却随着法学研究与国家社会进展而与时俱进。尤其是一个多世纪以来,由于行政法的边际学科的发展与经济社会的进步,使得一些新的研究途径纷纷被引进其研究范畴,诸如法律的社会学基础、经济分析、科技议题等,均发展为社会法学、财经法学、科技法学,甚至成为更专门的学术分科,从而法学的科际整合研究也成为必然趋势,各大学都陆续成立科际整合研究中心或学门。
法律在现实运作当中,必然受到其上游的政治因素所影响,这是众所周知的事,因而政治与法律关系的研究早就受到注意及涉猎;但政策与法律相关性的研究,却是要等到上个世纪中期公共政策科学兴起之后,才被引进法学研究,而有法政策学的产生,在大学法学院中也有设立专门科目或研究中心加以研究。尤其是1980年代以来,欧美行政实务的改革,对行政法造成相当的冲击,原有的「秩序法制」,逐渐走向新的调控模式,由「管制国家」向「瘦身国家」、「合作国家」转型,行政法制也随着公共治理而转换政策取向。
誓男是个人的学生,由于其兼具行政学与行政法专业背景,乃在本书的主题扣住法政策学及行政法制变革的研究主轴,来整合公共政策与法律的研究,但又企图突破过去法政策学较为局限在法律内部探讨既成的政策内涵,以及法制作业与立法技术层面,而进一步由公共政策的公共问题发生、政策规划形成、政策合法化(转化为法律)、法律执行及执行后的评估与效果等完整过程,来探讨法律生成、执法、效能及变迁等生老病死的情形,对于行政法的研究取径有相当的创新及建树。
个人与誓男初次结缘是其在政治大学公共行政研究所攻读硕士学位时,受邀作为其行政程序法研究论文的口试委员。之后他在个人担任政大公企中心主任时,参加当时行政院人事行政局委託中心办理之中高阶文官法制研究所学分班进修,曾修习过个人的行政法专题与行政程序法专题研究课程,对于其在公法学研究的投入与用心感到印象深刻。尤其嗣后誓男在攻读博士学位时过程波折,其仍在繁忙工作当中,不改初衷、坚持到底,而终于在个人与章光明教授联合指导之下,结合其行政学与行政法学的专业研究,完成了博士论文,拼斗精神令人肯定与赞佩。故值此新作出版之际,乐为之序。
董保城
朱序 迈向一个成熟进步的社会
2016年5月20日蔡英文总统就职为中华民国第14任总统,我国也在1987年历经解严之后,总统直选的第三次政党轮替。就民主政治发展轨迹而论,台湾的民主已趋成熟,公民社会已然成形,审议民主(deliberative democracy)与公民参与更成为当今落实直接民主的重要路径。2014年3~4月间台湾爆发太阳花学运、国会黑箱立法,决策不够透明,重大公共政策的讨论沦为民粹而非理性,网路社会兴起,假新闻(fake news)充斥,在在显示公共政策理性讨论的空间已变得日趋狭窄,民粹与政治结合已然蔚为一股影响理性抉择的潮流。证诸国际社会,美国总统大选,欧洲各国右翼兴起,民粹高涨,传统的、稳健的、保守的公共政策思维,代议精神的民主制度在立法过程中更面临严峻的挑战。
高誓男博士,中央警察大学公共安全学系学士,政治大学公共行政硕士,警察大学警政研究所法学博士。历任国安局安全官、法务部国会联络组组长、高雄大学主任秘书、花莲县政府社会局局长、行政暨研考处处长、行政院研考会地方处处长以及考试院公务人员退休抚卹基金监理会执行秘书,中央地方历练丰厚的背景,使得本书以「政策导向」的法学思维,基于行政法与社会脉络的变动趋势,从而以政策执行与法规的竞合关系进行实证性的考察,理论基础十分扎实,在经验分析层次上,本书以社会秩序维护法作为实证案例,适切地反映出了台湾现今政府治理所面临的重大困境,公权力不张、人民不信任政府,国会立法效率低落,司法不正义、恐龙之举多所听闻。另外一方面,美国哲学家梭罗(H. D. Thoreau)1849年发表的「论公民的不服从」(Civil disobedience),社会良知及正义与符合多数人公共利益的核心抗争理念是否被谬用反而成为违反法律正义的护身符?确实值得吾人深思。
高誓男博士的公务生涯十分精彩,钻研学术甚具用心,本书结合了理论、考证、实例,旁征博引,书中所论处处可见论据既深且广,结论甚具政策、法律、社会多元面向的探究与使命,十分值得推荐,让我们在政府施政、立法品质、公民素养、社会力量、司法信任都能同步理性成长。
国立东华大学副校长暨
欧盟莫内讲座教授
朱景鹏
博士论文前序 拼搏十一年,终于完成博士学位了!五年前在取得中山大学政治学研究所博士候选人资格之后,因故自行休学;隔年重新进入母校中央警察大学警察政策研究所攻读博士学位,如今终于完成了学位,一切辛劳汗水顿时化为甘甜美果。
回首求知研究的道路,一直是没有间断的过程;有人说我喜欢读书,但我认为学习成长是做人的本质。虽说「学如逆水行舟,不进则退」,我却以为,在这个社会环境快速变迁的全球化时代,每个人都在追着时代的脚步跑,跑的速度慢,其实就是在日渐退步了!
记忆中,学习的脚步从没有停歇过,要感谢在这个过程中,曾经支持帮助我的每一个人。首先当然要感谢我的双亲,先父高秋隆先生与家母冯阿雪女士,从小的抚育与教导,让我在一路的成长求学过程之中,能够专心一志地走在正途上,不曾偏离;也要感谢双亲在考取大学时期,支持我的选择,放弃了成功大学与国防医学院,进入了培育警官的摇篮——中央警察大学,定调了往后一生为国家社会与人民服务的路子。
感谢母校的栽培,警察干部的教育成就我们文武兼备的个人素养。在警大求学期间,不仅参加摔角、跆拳学校代表队及各种社团干部,更重要地是在学术方面,奠定了法学、心理学、犯罪学及各种警察专业基础,让我们日后也容易进入相关领域继续学研之路。
缘于公务生涯的专业需求,在国家安全局服务期间,1987年个人进入政治大学公共行政研究所在职进修,攻读硕士学位。在这所管理专业着称的学府中,感谢有幸接受雷飞龙老师、傅宗懋老师、易君博老师等大师的点拨,以及张润书老师、吴定老师、郑兴弟老师、许滨松老师等青壮学儒的教导,增益公务专业的学识与素养;更感谢后来在城仲模老师的悉心指导下,完成了行政程序法的硕士论文。
1998年在法务部服务期间,再度进入行政院人事行政局所办「高阶文官法制研究所硕士学分班」进修。当初该班的老师皆是一时之选,由于个人是公法的专业,特别感谢吴庚老师、张剑寒老师、朱坚章老师、曾华松老师、 刘宗德老师、董保城老师等名师,在宪法与行政法课程的教导,奠定更坚实的公法学养,并有幸在该班期获得第一名结业。
2002年在高雄大学服务期间,为期在专业学识更上层楼,进入中山大学政治学研究所博士班进修,经过转折,再度于2012年回到母校攻读博士学位而终底于成。感谢博士班修业期间朱金池老师、章光明老师、洪文玲老师、 许福生老师、黄翠纹老师、张世贤老师等尽心教导,使我更进一步整合过去在公共行政、公共政策、公法学、犯罪学、警察专业的知识,才能完成这一篇科际整合的研究论文。
感谢指导教授章光明老师与董保城老师的悉心指导,不厌其烦的讨论指正,使这篇论文益增周延,以及口试 委员黄锦堂老师、陈清秀老师、吴秀光老师、朱金池老师、洪文玲老师的指教支持,博士班同组同学郑智仁、温翎佑的同修与协助,让我得以顺利通过论文计画口试及正式的学位考试,享受到期待已久的甘甜成果。
最后,非常感谢家人一路来的容忍与配合,在陆续进修的期间,也是个人公务调动在外地服务的阶段,十四年外地流动的生涯,内人简春凤女士尽心照顾三个子女,让我没有后顾之忧,专心于事业与学业;三个可爱的子女,孟如、睿骏及睿宏忍耐我只能当周末父亲的日子,对她们至今仍心存不舍与愧疚。容我在未来岁月里,尽可能来弥补妳们的付出与宽容。
终于完成博士学位了,要感恩的实在太多。感谢上苍一路来的眷顾,让我在每一个奋斗发展与学习成长的路上,虽不尽然平坦顺利,但凭借着一股不屈的意志与傻劲,终能在周遭许多贵人亲友的帮助下,差强人意地走到这个人生知天命的阶段。但愿未来的余生当中,仍能尽其在我,努力向前,不断地学习成长,不断地奉献服务!
本书自序 本书是由笔者的博士论文小幅修订而成。本书企图借由「政策导向之法学」,来整合同样是研究行政活动或现象的行政学与行政法学;亦即整合政治学、法律学及社会学的研究,以行政法为研究焦点,探讨政策与法律的关系,并从政策执行与法规制过程及后果,研析法律与社会变革的互动,希能建构一个新的理论模式,提供实务运用的参考。
诚如笔者在论文前序所言,固然在法学与公共政策两个研究领域,科际整合研究方式已经被多数学者认同与接受;但笔者尝试将两者进行科际整合的研究中,无论从最初选择报考博士班的系所,到后来撰写论文的口试审查,经常面临两面不讨好,受到各自不同专业的质疑批判,过程的曲折与辛苦点滴在心!不过总算能够坚持到底、一路挺进,最后完成本书着作,必须感谢的人实在太多。
除了感谢论文前序所提的师长、亲友及家人之外,本书的出版要感谢李惠宗老师的推荐引介,老同事吕信莹先生从中的穿针引线,以及元照出版公司联系安排与周到服务,终于让本书能够顺利付印出版。尤其要特别感谢城仲模老师、董保城老师、前主委朱景鹏教授,在百忙之中为本书写序,增添光彩。
本书在研究架构的安排上,共分为六章。第一章为绪论,说明本文的研究动机与目的、概念界说与文献探讨、理论架构与研究方法、研究范围与限制。第二章为法释义学之发展、功能及限制,阐述法释义学的形成与发展、功能与限制,以及行政法学研究的发展与趋势。第三章为立法学、法政策学及政策导向法学,除分述立法学、法政策学及政策导向法学三者研究内涵的差异之外,并就深度访谈的内容分析学者对其内涵的看法与讨论辩证。第四章为建构政策导向法学,阐述公共行政及政策的发展与趋势、公共行政的一般架构及其环境系络、现代行政的公共性与善治、公共政策分析的前提与本文的立论基础、政策与法律的关系、政策法学的理论建构。第五章为政策法学之案例与运用──以社会秩序维护法为例,分别就违警罚法与社会秩序维护法两者,运用政策法学的架构,分析其立法模式与法政策等议题。第六章为结论,综合各章的论述,提出本文论题理论面、实务面及理想面的建议。
综上,吾人应可肯认,本书论题「由法释义学到政策导向之行政法学」,不仅在理论上能够建立政策或法律规划拟订、执行及评估回馈的完整架构,方法上也可以整合政策(治)、管理及法律的研究途径,应用上更得以解决立法、执法与司法运作阶段分割支离的脱节问题,从而在理论与实务方面都具有可行及发展的极大空间,进而对于国内行政法学仍偏重主流释义学的情况也将有所补足周延。然而,本书是整合公共政策与法学研究的尝试之作,限于笔者的学养经验,错漏之处在所难免,仍请方家不吝指教是幸!
高誓男
谨志于决网罗斋
2018年初寒季